Георгий ЛЕОНТЬЕВ,
Член Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления,
Руководитель группы по разработке
стратегии инновационной политики
Центра социально- консервативной политики
"Тема перехода от экономики, основанной на использовании сырьевых ресурсов, к экономике инновационного типа, основанной на знаниях и новых наукоемких технологиях, не проста. О ней давно и много говорилось, а в последнее время наметился переход к выработке конкретных предложений. VII съезд партии "Единая Россия" определил в качестве одного из стратегических направлений переход к новой экономической политике. В этой связи уже поступили и продолжают поступать многочисленные предложения, касающиеся финансирования инновационных проектов, технического перевооружения, создания особых экономических зон, создания условий для развития малого инновационного предпринимательства. Безусловно, все это необходимо. Но, по моему мнению, на фоне финансовых и технологических вопросов оказался забытым один из ключевых вопросов перехода к инновационной экономике. А именно вопрос управления, кадровый вопрос. Поскольку именно отсутствие или малое использование инноваций в сфере управления не позволяет успешно и масштабно развивать инновации в сфере производства.Это суждение основано как на изучении зарубежного опыта, так и на личном опыте разработки и реализации инновационных управленческих технологий.
Очевидно, что когда мы говорим о переходе к инновационной экономике, мы не имеем ввиду такой переход как самоцель. Мы ясно понимаем связь развития инноваций с проблемой реального повышения качества жизни наших граждан и укрепления положения нашего государства в мировом сообществе. А за качество жизни людей, за обеспечение их повседневных потребностей отвечает такой институт власти как местное самоуправление. Следовательно, именно местное самоуправление создает ту среду проживания, которую в зависимости от степени ее комфортности выбирает квалифицированный специалист - инновационный менеджер. Одновременно это и самый массовый институт гражданского общества, влияющий на степень социальной активности населения. И с третьей стороны, каждое муниципальное образование является субъектом экономической деятельности со своим годовым балансом - местным бюджетом. В этом последнем случае я имею ввиду не только муниципальную экономику. А единый механизм, объединяющий и частный бизнес, и государственные предприятия, и собственно организации муниципальной собственности. Вся действующая сегодня инфраструктура инновационной экономики: наукограды, закрытые административно-территориальные образования и прочее, - это так или иначе местное самоуправление. И вот эти три составляющие: власть, гражданское общество и субъект экономики, - более нигде в одном лице не встречаются. Поэтому я всегда говорил о том, что местное самоуправление является исключительным ресурсом государства для целей развития, в том числе для инновационного развития.
Однако для того, чтобы этот ресурс стал действительно эффективным, представляется необходимым коренным образом изменить наш подход к региональной политике: перейти от политики выравнивания финансового состояния регионов к политике создания реальных стимулов развития муниципальных образований и регионов. В качестве первого шага я неоднократно предлагал и предлагаю законодательно установить минимальный уровень финансового обеспечения расходных обязательств регионов и муниципальных образований в социальной сфере на основе минимальных государственных социальных стандартов. Тем самым обеспечить равенство конституционных гарантий всем россиянам, независимо от места проживания. Второй шаг - заинтересовать муниципалитеты и регионы в развитии на основе долгосрочного закрепления налогов за местными бюджетами, программ комплексного социально-экономического развития, индикативного планирования и социального партнерства.
Как я уже сказал, муниципальные образования являются крупнейшими субъектами экономической деятельности. А каждый субъект экономики обязан иметь свой бизнес-план. Не говоря уже о том, что сама территориальная организация местного самоуправления должна была бы строиться по принципу наличия возможностей для развития территории. И этим развитием должен кто-то управлять. Понятно, что наиболее эффективно это смогут сделать местные власти и создаваемые ими структуры: территориальные компании развития, инвестиционные фонды и т.п. Но для эффективного управления у местных властей должны быть соответствующие рычаги в виде законодательно закрепленных полномочий и вопросов местного значения. Сегодня сложилась парадоксальная ситуация, когда из вопросов местного значения исключено комплексное социально-экономическое развитие, хотя соответствующее полномочие имеется. Поэтому у органов местного самоуправления отсутствуют основания финансировать любое мероприятие, программу, направленную на развитие. Поэтому предлагается вернуться к вопросу распределения полномочий и законодательно установить, что комплексное социально-экономическое развитие является вопросом местного значения. Соответствующие изменения следовало бы внести в законодательные акты и в вопросы разграничения собственности, земельных отношений, налогообложения.
Важнейшее значение имеют механизмы взаимодействия всех уровней власти между собой, а также механизмы взаимодействия органов власти и хозяйствующих субъектов. На собственном опыте могу сказать, что эффективным механизмом управления являются комплексные территориально-отраслевые программы развития. Комплексные, потому что они сочетают в себе и вопросы социальной инфраструктуры, и развитие науки и производства, и решение кадровых проблем, и другие вопросы, решение которых необходимо для эффективного развития территории. Участниками программ могут выступать органы государственной власти федерального и регионального уровней, профильные министерства, местные власти и хозяйствующие субъекты. Это обеспечивает привлечение средств из внебюджетных источников для создания наукоёмких производств и максимальную эффективность бюджетного финансирования. И позволяет согласовывать интересы стратегических партнеров. Под понятием "стратегический партнер" я в данном случае подразумеваю предприятие или организацию, которые в силу объективных причин заинтересованы в развитии социальной и производственной сферы на территории муниципального образования. Совместно с органами местного самоуправления они занимаются таким развитием. Участвуют в реализации социальных и производственных проектов. Это понятие не равнозначно модному сегодня термину "социальный партнер". Участие последнего в развитии территории сводится к уплате налогов и благотворительной деятельности. В то время как интересы, противоречия и возможности стратегического партнера учитываются в муниципальной программе комплексного социально-экономического развития. Здесь решаются кадровые проблемы, налоговые и арендные льготы, другие нужды предприятия. Для того чтобы частный бизнес имел реальную возможность влиять на развитие территории, а значит быть действительно заинтересованным стратегическим партнером программы, он должен понимать экономическую и социальную политику органов государственной власти и органов местного самоуправления на достаточно долгосрочную перспективу. И увязывать свою стратегию с этими перспективами. Вот почему выше я говорил о долгосрочных правилах, в том числе налоговых, которые были бы понятны. Это и позволяет вести речь собственно о партнерстве.
Чтобы повсеместно перейти к программному методу управления, необходима соответствующая законодательная база. Мною совместно с коллегами разработан и внесен на рассмотрение Государственной Думы законопроект "О программах комплексного социально-экономического развития". В нем программы рассматриваются как составная часть бюджетного процесса, что предполагает их утверждение ежегодно перед принятием бюджета на соответствующий год. Построение программ предлагается сделать, что называется, снизу вверх. То есть сначала разрабатываются муниципальные программы, на их основе - программа развития региона. А на основе программ развития регионов - стратегия развития государства. Такова общемировая практика индикативного планирования, когда от человека, от его интересов мы переходим к интересам государства. В зависимости от интересов и приоритетов территории, программы могут быть одноуровневыми либо двухуровневыми с участием муниципалитета и региона. Либо трехуровневыми, как было в свое время в моем родном городе Заречном Свердловской области, где интересы развития атомной энергетики и оборонной промышленности обусловили участие в программе и федерального, и регионального и местного уровней власти.
Важный вопрос - управление программой. Практика показала, что исполнять мероприятия программы, выполняя функции ее дирекции, может территориальная компания развития. Дирекция является самостоятельным юридическим лицом, учредителями которой выступают уполномоченные органы всех уровней власти, профильного министерства, градообразующие предприятия. В отличие от органов местного самоуправления дирекция программы не загружена повседневными вопросами жизнеобеспечения, а занимается непосредственно вопросами реализации программы развития, проектами в области территориального стратегического планирования, муниципальным консалтингом и инновационной деятельностью.
Не случайно партия "Единая Россия" на VII съезде основными стратегическими направлениями избрала переход к новой региональной политике, внедрение элементов стратегического индикативного планирования, модернизацию бюджетного процесса с четким распределением прав и обязанностей его участников, закреплением нормативов для обеспечения равенства социальных гарантий граждан, независимо от региона проживания, на основе минимальных государственных социальных стандартов, и переход к системе бюджетирования, ориентированной на результат, на объем и качество предоставляемых населению услуг. При таких условиях, с переходом к новой региональной политике мы получим мощнейший ресурс для создания системы управления процессом перехода к инновационной экономике на основе современных, адекватных требованиям времени принципах".